Державне регулювання > Мiсцеве самоврядування в Українi. Довга дорога до демократiї
державної виконавчої влади на мiсцях" Президент пiдпорядкував собi голiв районних i обласних рад. Звичайно цей Указ не мiг реально змiнити ситуацiю, оскiльки вiн був неконституцiйний i голови обласних i районних рад обирались на посади всiм населенням i Президент не мав можливостей нi звiльняти їх нi керувати ними. З метою лiквiдацiї такої ситуцiї, у груднi 1994 року Президент внiс на розгляд Верховної Ради України проект конституцiйного закону "Про державну владу i мiсцеве самоврядування в Українi". Пiврiчнi дебати навколо проекту цього закону закiнчились пiдписанням мiж Президентом України та Верховною Радою України унiкального з правової точки зору документу - Конституцiйного Договору. Цей документ був поставлений в рiвень з Конституцiєю України, причому i Конституцiя i все iнше українське законодавство могли застосовуватись лише в частинi, що не суперечило цьому Договору. На Мал.3. проiлюстровано структуру влади, що була сформована в Українi за Конституцiйним договiром, пiдписаним 8 червня 1995 року. Це була нова спроба вiдновити вертикаль державної виконавчої влади. Було утворено систему органiв мiсцевих державних адмiнiстрацiй, якi пiдпорядковувались по вертикалi знизу до-верху, аж до Президента України. Знову ж, як в часи 1992 - 94 рокiв, обласнi i районнi ради позбавились своїх виконавчих органiв, а самоврядування формально залишилось лише на рiвнi населених пунктiв. Проте в цiй системi залишився дуже суперечливий момент - голова ради та глава вiдповiдної державної адмiнiстрацiї одна i та ж особа, то того ж обрана всiм населенням саме, як голова ради. Крiм того, Конституцiйний договiр фактично вивiв державну виконавчу владу з пiд впливу парламенту. Єдина можливiсть впливу на уряд залишилась лише через бюджет, але це досить незначний вплив, враховуючи вiдсутнiсть у парламенту можливостей i досвiду ведення фiнансового контролю. Аналогiчна ситуацiя сформувалась i на обласному i районному рiвнях. Адже в розвиток Конституцiйного договору було прийнято ще два важливих документи: 21 серпня 1995 року Указ Президента України "Про Положення про обласну, Київську, Qевастопольську мiську державну адмiнiстрацiю та Положення про районну, районну у мiстах Києвi та Севастополi державну адмiнiстрацiю", 30 грудня 1995 року. Указ Президента України "Про делегування повноважень державної виконавчої влади головам та очолюваним ними виконавчим комiтетам сiльських, селищних i мiських Рад". За цими указами мiсцева державна адмiнiстрацiя одержала ряд повноважень, якi навiть теоретично не можуть бути передаватись державнiй виконавчiй владi: право вносити змiни в бюджет та встановлювати мiсцевi податки. Враховуючи той факт, що 28 травня 1995 року було прийнято нову редакцiю Закону "Про бюджетну систему України", яка внесла додатковi обмеження на власнi фiнансовi ресурси мiсцевих рад, то разом iз Конституцiйним Договором мiсцевому самоврядуванню було нанесено серйозного удару. Мiсцеве самоврядування у конституцiйному процесi. Конституцiйний процес в Українi, який почався з прийняття Верховною Радою Української РСР 12-го скликання 16 липня 1990 року Декларацiї про державний суверенiтет України тривав майже шiсть рокiв. Саме пiсля прийняття Декларайiї i на її основi були розробленi протягом 1990 - 1996 рокiв декiлька редакцiй проектiв нової Конституцiї України. На рiзних етапах i у рiзних проектах,як офiцiйних, тобто розроблених конституцiйними комiсiями Верховної Ради 12-го та 13-го скликань, iдея мiсцевого самоврядування та мiсцевої державної адмiнiстрацiї знаходили досить рiзнi розв`язки, але одне що об`єднувало всi цi проекти, це досить невизначене мiсце i роль мiсцевого самоврядування у системi демократичних iнститутiв держави i як наслiдок, роздiл мiсцевого самоврядування практично у всiх проектах був найслабшим мiсцем. I це не дивно, адже навiть в теоретичному планi в Українi питання мiсцевого самоврядування добре не розпрацьовано. Не вдаючись в аналiз семи редакцiй проекту конституцiї, що були розробленi робочою групою конституцiйної комiсiї Верховної Ради України 12-го скликання чи проектiв рiзних полiтичних партiй, що з`явились протягом 1994-1995 рокiв, спробуємо зробити хоча б побiчний аналiз конституцiйного процесу за новiтнiй перiод, а саме 1995-96 рокiв. Мал. 4. Офiцiйний проект Конституцiї вiд 15.11.95 року було розроблено робочою групою Конституцiйної комiсiї з урахуванням досвiду i норм Конституцiйного договору, тобто передбачалось суттєве посилення влади Президента за рахунок обмеження повноважень парламенту. Крiм цього проект передбачав iстотну змiну структури влади в територiях. Тут передбачалася сильна, централiзована державна виконавча влада, яка повнiстю пiдпорядковується i контролюється Президентом, хоча формально за проектом Конституцiї вiн не визначався главою державної виконавчої влади. Президент одноособово мав формувати Кабiнет Мiнiстрiв, призначати мiнiстрiв та голiв мiсцевих держадмiнiстрацiй, якi здiйснюють державну виконавчу владу в областях. На голiв держадмiнiстрацiй також покладався контроль над рiшенням .`# -iв самоврядування. Цей проект пропонував бiльш ефективний iнструмент здiйснення влади поза Києвом, нiж той, що який був за часiв Конституцiйного Договору , коли голова ради i голова адмiнiстрацiїї поєднанi в однiй особi (мал.3) i до того ж коли Президент мав право призначити голову адмiнiстрацiї лише пiсля обрання цiєї особи головою ради. Але цей позитивний момент в проектi зводився нанiвець суттєвою вадою, а саме тим, що поряд з Главою мiсцевої державної адмiнiстрацiї, який за проектом мав реальну владу i ресурси i який призначається Президентом, з`явився Голова ради з обмеженими повноваженнями i з незрозумiлим "виконавчим апаратом", обраний населенням цiлої областi. Це мало неминуче породити конфлiкт мiж цими полiтичними фiгурами. Що ж до формування рад районного та обласного рiвня виключно з голiв рад нижчих рiвнiв, то тут могла виникнути проблема в дiєздатностi рад асоцiйованого рiвня(та ж проблема кворуму).Хоча в умовах коли функцiї обласних i районних рад обмежуються лише координацiєю загальнорайонних чи обласних програм, то iдея асоцiйованого рiвня самоврядування заслуговує на увагу i є перспективною. Пiсля доопрацювання проекту протягом кiлькох мiсяцiв, 11 березня 1996 року з`явилась нова редакцiя проекту Конституцiї, яка на перший погляд не дуже вiдрiзнялась вiд редакцiї листопада 1995 року , проте змiни, внесенi при доопрацюваннi виявились дуже суттєвими. На мал.5 показана схема влади, за проектом Конституцiї вiд 11.03.1996 року. Суттєвою змiною тут була спроба усунути можливi суперечностi мiж всенародно обраними головами обласних i районних рад, якi практично не мали реальних владних повноважень i призначеними Президентом головами мiсцевих державних адмiнiстрацiй. За цiєю редакцiєю проекту голови обласних i районних рад рад мали б обиратись депутатами вiдповiдних рад, а самi цi ради мали б формуватись не з голiв рад населених пунктiв за посадою, а радами населених пунктiв за спецiальним законом. Така модель органiзацiї влади на обласному i районному рiвнях в принципi виглядала досить дiєздатною. Проте надзвичайно великi повноваження Президента нова редакцiя проекту нiяк не обмежувала. Питання двопалатностi парламенту, тобто пересiчення повноважень Сенату та Палати депутатiв, а також можливiсть повного блокування роботи парламенту iз-за цього, а так само невизначенiсть призначення другої палати так i залишилось не вирiшеним. Погоджувальна тимчасова комiсiя з представникiв депутатських груп i фракцiй, що працювала над проектом Конституцiї, пiсля його внесення на розгляд Верховної Ради України, ще внесла ряд змiн i доповнень до проекту, якi двопалатнi Нацiональнi Збори перетворили на однопалатну Народну Раду, дещо обмежили повноваження Президента по формуванню деяких органiв державної влади, наприклад судової, та рiзко посилили роль Прем`єр-Мiнiстра. На мал.6 показана структура влади за проектом погоджувальної *.,iсiї вiд 20 травня 1996 року. Як видно з малюнку, реальна структура практично не змiнилась, хоча, якщо враховувати такi положення, як фактичне скасування права Президента розпускати парламент, чи обмеження його повноважень при вирiшеннi кадрових питань, то нова структура влади була уже менш "президентською". Роздiл проекту, який визначав структуру влади на мiсцевому рiвнi не змiнився. Малюнок 7 iлюструє нову структуру влади в Українi, яка має скластись за новою Конституцiєю України, прийнятою українським парламентом 28 червня 1996 року. В порiвняннi з проектом погоджувальної комiсiї, в частинi, що стосується нашого дослiдження, а саме конституцiйних основ органiзацiї влади в регiонах i мiстах, з`явились деякi цiкавi змiни. Перше: уже невiдомо, яким чином мають формуватись районнi i обласнi ради, норма про асоцiйований рiвень цих рад була вилучена з проекту при
Назва: Мiсцеве самоврядування в Українi. Довга дорога до демократiї
Дата публікації: 2005-01-28 (2675 прочитано) |
.gif){kind=spacer}
